深化改革创新 推进“多规合一” -pg电子游戏网站

深化改革创新 推进“多规合一”

 

规划体制改革，是全面深化改革的重点任务，是政府治理体系和治理能力现代化的重要途径。2013年12月，习近平总书记在中央新型城镇化工作会议上指出，积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现“多规合一”的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图。2014年5月，国务院批转国家发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出开展空间规划改革试点。2014年10月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部联合发文，确定榆林等28个市县为“多规合一”试点市县，要求在市县空间单元，探索“一个市县一本规划”，“一张蓝图持续永恒干到底”，为建立统一的空间规划体系探索经验，“多规合一”走向了改革试点。

 

“多规合一”试点为规划体制改革探索了不同路径。综观国内“多规合一”探索，大体上有以下路径：一是借鉴德国、英国、日本等国的做法，编制综合性的空间规划，实行空间规划的统一管理。国土资源部指导的“多规合一”试点单位多数采用上述路径。二是以一个规划为主导，对多规进行整合，编制具有引领性的总体规划。国家发改委和环保部指导的多数试点单位均编制了区域经济社会发展总体规划，住建部指导的海南省则编制了以城乡规划为主体的《海南省总体规划》。三是在现行多头管理体制和法律框架下，通过建立统一的空间界限，明确各部门相应的事权范围，也就是对国土规划、城市规划和发展规划各管哪一个空间层次的主要内容进行必要的确定。此路径以厦门市为代表。

 

从榆林市“多规合一”试点实际看，发展规划和空间规划两大规划体系在地市级层面很难合二为一，而单纯依靠空间规划既难以引领区域经济社会发展全局，也与现行政府治理体系和发展规划实际需要不符。因此，在增加编制国土空间综合规划的同时，将“十三五”规划纲要调整为与国土空间综合规划期限相同的经济社会发展总体规划，设计了以“一张图”衔接的发展规划和空间规划融合的规划体系，使得“多规合一”既有战略引领、更有落地基础；从县级层面，榆林市“多规合一”试点明确提出县级不再单独编制国土空间规划，以经济社会发展总体规划为主导，引领其他各类规划。

 

“多规合一”难点在于试点成果的法定和应用。“多规合一”的最终目标是把各项规划涉及的相同内容统一起来，落实到一个共同的规划空间，科学有效的管控体系。从目前开展的试点情况看，仍然面临一系列挑战和难点。首先，从规划方法上看，各规划已具备了一套相对成熟的规划技术方法和体系，形成了相对科学合理的工作流程，加之规划队伍各有所专，缺乏系统整合能力，融合各个规划的技术路线和方法难度较大。其次，从规划体制上看，各个规划均有法可依，“多规合一”的协调融合需要打破既有藩篱，“多规合一”试点中规划协调更多地依靠行政手段而非法制手段，法定化尚无顶层设计。最后，从成果应用上看，各类规划审批权限不同，林业、土地等规划审批权限在部委层面，城市、环保等规划审批权限在省政府或省直部门，试点成果认定以及相关规划修订工作尚无明确规定，如何打破部门利益、突破现行法律法规、从试点工作全局推进成果应用成为一个现实的难题。

 

榆林市在“多规合一”试点工作中提出，构建以经济社会发展总体规划为龙头、以国土空间规划为基础、以各类专项规划和空间规划为支撑、以市域大比例尺“一张图”衔接融合发展规划和空间规划两大规划体系的市级规划体系；作为过渡性制度安排，在试点阶段形成《榆林市规划管理暂行办法》，对规划实行“立项、编制、衔接、论证、报批、发布、实施、评估、调整”全过程管理，以高规格的市规划委员会统筹各类规划，解决规划矛盾冲突、多滥易变和不实用、不管用的问题；发挥设区市人大立法权作用，出台《榆林市规划管理条例》，形成最终的法制化保障。正在探索两种法定化途径：一是事实法定化。利用“多规合一”“一张图”成果和业务平台，再造审批流程，在中省投资项目并联审批平台上增设“多规合一”辅助决策服务窗口，按照“一口受理、一项一码、一表流转、控制线检测、在线并联审批、限时办结、电子监察”模式运转，实现真正意义上的并联审批，通过行政审批的应用实现事实法定化。二是间接法定化，将《榆林市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》调整为《榆林市经济社会发展总体规划》，并把“多规合一”试点成果纳入其中，以总体规划经人大审定实现“多规合一”试点成果的间接法定化。此外，榆林市还在积极争取省政府通过适当方式审定试点成果，并赋予市政府自行修订和审批林地保护与利用规划、土地利用规划、城市总体规划的权限，相关省直部门给予备案认可，以期加快试点成果应用。

 

“多规合一”全面推广还需要国家层面的顶层设计和改革创新。“多规合一”的内涵是改革，多规协调融合、试点成果应用，都需要突破现有行政壁垒和各方利益，必须要有强有力的配套改革举措支撑。一是探索可复制可推广的经验。总结提炼“多规合一”试点成果，大胆开展机构、人员、技术、方法等方面的整合集成，尽早形成可示范推广的经验。二是制定“多规合一”的技术规程。在充分吸收地方创新经验和特色成果的基础上，国家层面应尽快制定和发布“多规合一”技术规程，就现阶段需要明确的重大事项进行统一规范和要求，特别是对“多规合一”的期限、指标体系、数量模型、技术方法、图件构成等提出统一明确的要求，保障试点工作和成果可比较、可评估和可推广。三是加快“多规合一”的法制化进程。加快相关立法进程，从法律上保障“多规合一”的实施；支持试点城市地方政府先行出台有关条例或法规，加强现有各项专门法律法规之间的衔接，针对“多规合一”试点过程中出现的矛盾和冲突，加快各个专门法律法规的修订和完善，避免各个规划依据各自专门法律法规相互扯皮。四是推进“多规合一”试点成果法定化。国家层面应尽快以适当方式审定试点成果，强化试点成果的权威性和严肃性，深化试点工作；也可授权上级政府审定试点成果，试点市县自行审批下位规划，加快推进“多规合一”试点成果法定化。来源：学习时报